Социальная политика в деятельности правительства реформ (часть II)

Размещено в: Социальная защита

Социальная политика в деятельности правительства реформ (часть II)В конце 80-х годов социолог Т. И. Заславская писала: «Пока важнейшие меры по перестройке механизма хозяйствования проектируются и проводятся с единственной целью повышения эффективности экономики. Социальные цели не только не рассматриваются «на равных» с экономическими, но часто не принимаются во внимание вообще...». Первые шаги радикальных реформаторов не свидетельствовали об их отказе от прежнего курса в социальной области.
По общему признанию, в том числе и представителей правительства, к началу реформ — либерализации цен — фактически отсутствовала заранее разработанная программа действий, которая предусматривала хотя бы нейтрализацию социальных издержек проводимых экономических преобразований.

Непосредственно в ходе и сразу после либерализации цен практически не осуществлялась социальная политика в точном значении этого понятия, т. е. предварительно продуманная в основных чертах система мер, жестко увязанных между собой в единое целое по механизму и по целям, и согласованная с другими направлениями политики правительства. В лучшем случае предпринимались разрозненные действия, носившие чрезвычайный характер латания дыр. В подобных действиях отражалась пожарная реакция правительства на те или иные периодически обострявшиеся социальные проблемы, настоятельно требовавшие немедленного смягчения. С их помощью можно добиться некоторой передышки и отложить решение проблемы, но не достичь устойчивых положительных результатов.

Правда, в дальнейшем, по мере осуществления экономических преобразований и обострения социальных проблем разрыв между экономической и социальной деятельностью правительства несколько сокращается. Его активность в социальной сфере выросла и абсолютно, и относительно. Однако до конца этот разрыв так и не ликвидирован.

Меры по социальной защите, по смягчению социальных издержек принимаются. Но, во-первых, как правило, с запозданием, иногда значительным, когда социальные издержки экономических реформ либо уже проявляются достаточно отчетливо и негативно сказываются на политической ситуации, либо явно угрожают отрицательными политическими последствиями.

Во-вторых,— в таких масштабах, которые не соответствуют возникающим потребностям. К тому же в обстановке инфляции и крайне ограниченных экономических возможностей становится особенно очевидным, что возрастающие социальные расходы сами по себе недостаточны для устойчивого и существенного улучшения социальной ситуации. Как уже отмечалось, огромное значение приобретает характер использования, распределения расходов.

В-третьих,— правительство ограничивается применением нейтрализующих и компенсационных мер. Между тем, как следует из мирового опыта, меры, направленные на предотвращение негативных явлений в социальной области, намного дешевле и эффективнее, чем исправляющие. Такого рода «догоняющие» меры, принимаемые вслед за возникающими проблемами, в конечном итоге, обходятся обществу особенно дорого.

По существу первая попытка сформулировать положения социальной политики была предпринята лишь через полгода после начала либерализации цен. К этому времени социальные издержки экономических реформ выросли настолько, что стали угрожать судьбе общественных преобразований. В результате, вторая концепция приобретает растущее влияние. За 1992—1994 годы правительство приняло три программных документа, в которых так или иначе содержалось его представление о социальных проблемах и их решении. К ним относятся «Программа углубления экономических реформ» (1992 год), «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» (1993 год) и «Основные направления социальной политики» 0994 год).

Как видно уже из названий, в первых двух документах социальная политика рассматривалась в рамках экономической деятельности правительства. Вместе с тем, между ними существует и принципиальное различие. В «Программе углубления...» социальная политика была не просто встроена в экономический блок. Ей отводилось сугубо подчиненное место, как средству решения экономических задач. Тем самым отрицалась самоценность социальной политики.

В «Развитие реформ...» социальные проблемы рассматривались уже не только через призму их роли в экономической стабилизации. Совершенствованию социальных механизмов придавалось относительно самостоятельное значение. Повышение благосостояния народа провозглашалось главной целью всей политики правительства. Усиление мотива социальной направленности экономических реформ служит одним из признаков отхода от первоначального сугубо технократического подхода к их проведению.

В последнем документе, специально посвященном социальной политике, общая позиция правительства заключалась в том, что «результативная и взвешенная социальная политика является необходимым условием продолжения реформ, укрепления ее социальной базы и улучшения общественно-политической ситуации». Основную часть постановления занимают детальные представления правительства о путях и методах улучшения социальной ситуации по важнейшим ее показателям.

Содержание приведенных документов свидетельствует, что позиция правительства по проблемам социальной политики претерпевает эволюцию. Их принятием правительство, в частности, демонстрировало свое намерение повернуться лицом к социальным проблемам. Оно провозглашало переход от разрозненных, импульсивных и реактивных действий к социальной политике в ее активном варианте.

Но действительно ли «декларация о намерениях» отразилась на практической деятельности правительства? Существуют ли признаки «социального поворота» в реальности?

Ответ на поставленные вопросы во многом определяется тем, осуществляется ли социальная переориентация экономики и изменился ли характер финансирования государством социальных программ. В случае, если государство, прежде всего в лице правительства, в меру своих возможностей способствует тому или другому, можно констатировать наличие «социального поворота»; если не способствует — его отсутствие.

Как отмечалось в предыдущем параграфе, социальная направленность означает подчинение производства запросам потребителя, в том числе приоритетное развитие тех отраслей народного хозяйства, продукция которых служит удовлетворению массовых потребностей населения.

Пока правительство не имеет программы структурной перестройки экономики, не проводит и четко выраженной промышленной политики. Намечающиеся отраслевые изменения, в частности, увеличение удельного веса сферы услуг при относительном уменьшении значения сектора обрабатывающей промышленности, осуществляются преимущественно стихийно, в ходе спада промышленного производства. В результате, социальная ориентация экономики является скорее долгосрочной стратегической целью правительства, чем направлением его нынешней политики. Единственным исключением является постоянное увеличение ассигнований из государственного бюджета на поддержку сельского хозяйства. Однако, как и раньше, такое увеличение -не отражается на производстве продовольствия, которое находится в хронически кризисном состоянии.

Многое зависит и от характера финансирования государством (то есть прежде всего правительством) социальных программ, от соотношения статей расходной части госбюджета. В методике существующего распределения бюджетных расходов имеются изъяны, связанные с отсутствием единого подхода и координации действий в социально-экономической и бюджетной политике правительства. В основе распределения государственных финансов по отдельным статьям лежит не только объективный учет комплексных потребностей общественного развития, но и практика лоббизма, соотношение сил и конфронтация интересов наиболее влиятельных политических и экономических групп и ведомств.

В их борьбе за государственные финансы верх, как правило, одерживают отраслевые промышленные министерства, обладающие эффективными рычагами «силового» давления. Министерства, ведающие социальными проблемами, как правило, не пользуются достаточным политическим весом.

Как и раньше, финансирование социальной сферы ведется преимущественно по остаточному принципу. «До сих пор,— свидетельствует министр социальной защиты населения,— действует прежняя практика выделения средств на социальные нужды: сначала Минэкономики выделяет лимит, потом Минфин — деньги, и только после этого можно ставить вопрос об утверждении социальной программы». Иными словами, социальные расходы государства определяются не тем, в каком состоянии находятся социальные потребности общества, не остротой социальной ситуации, но теми бюджетными ассигнованиями, которые остаются после того или иного удовлетворения нужд экономических и других «несоциальных» ведомств.

Масштабы финансирования социальной сферы отражаются в бюджетных расходах на социально-культурные мероприятия (образование, культура, здравоохранение и непосредственно социальная политика). Согласно официальным данным, в общегосударственном бюджете на 1990 год 43,2% всех расходов предназначались для удовлетворения социальных потребностей. С этого времени отмечается тенденция к сокращению их относительной величины. В 1991 году — сразу до 29,7%, в 1992 году — 23,7, в 1993 году — 26,5, в 1994 году - 25,3%.

Но в Послании Президента РФ Правительству «О бюджетной политике в 1996 году» социальная сфера, наряду с поддержкой инвестиций, рассматривалась как приоритетная. На остальных направлениях расходов доминировал «принцип разумной достаточности». В Послании отмечалось, что социальная составляющая должна доминировать в расходной части бюджета. На этой основе предполагается обеспечить сохранение государственных социальных гарантий, реализацию мер по предотвращению роста безработицы и регулированию миграционных процессов, экономическую безопасность, начало осуществления программы по восстановлению и защите сбережений граждан, адресность социальной поддержки. Вместе с тем, в Послании содержался и принципиально иной, чем раньше, подход к финансированию социальной составляющей. Объемы финансирования должны устанавливаться, исходя из определяемых правительством пороговых значений основных социальных показателей.

В финансировании социально-культурных мероприятий решающая роль отводится расходам, выделяемым не через федеральный бюджет, но через бюджеты территорий (субъектов Федерации). В 1992 году примерно 71,4% всех государственных бюджетных расходов на социальные нужды финансировались из бюджетов территорий, в 1993 году — соответственно 81,9% и в 1994 году — 80,5%. В то время как в федеральном бюджете расходы на социально-культурные мероприятия составляют менее десятой части (в бюджете на 1996 г.— 8,7%), в бюджетах территорий — две пятые. Финансирование и организация социальной деятельности занимает важнейшее место в работе местных органов власти.

Чтобы оценить значение приведенных величин, необходимо сопоставить их с уровнем социальных расходов в развитых странах. По подсчетам экономиста С. Н. Наделя, в группе государств — членов Организации экономического сотрудничества и развития только государственные затраты на социальные программы колеблются от 1/5 до 1/3 валового национального продукта. Естественно, здесь намного выше пороговые значения социальных показателей, т. е. выше уровень социальных потребностей; материальная основа для осуществления социальных программ значительно прочнее. Но в этих странах государство играет и несколько меньшую роль в их финансировании, а острота социальных проблем намного ниже той, которая существует в России. Для сравнения: здесь социальные расходы равнялись 8,3% валового внутреннего продукта в 1993 году и 8,8% в 1994 году. В целом масштабы социальных расходов в России на порядок отстают от масштабов в развитых странах. Однако подобное отставание выглядит естественным. Его причины кроются не только в бюджетной политике государства, но и в системном кризисе, переживаемом российской экономикой.

Таким образом, рассмотрение ситуации по двум приведенным позициям — социальная переориентация экономики и финансирование государством социальных программ — не позволяет категорически утверждать, что признаки «социального поворота» уже начинают отчетливо проявляться. Подтверждающие его тенденции либо вовсе отсутствуют, либо не выглядят устойчивыми и определенными. Пока «социальный поворот» находится в основном в зачаточном состоянии. По крайней мере частично это объясняется объективной противоречивостью ситуации: «социальный поворот» стал настоятельной необходимостью в тот момент, когда материальные предпосылки для него еще не созрели. В условиях экономического кризиса его осуществление встречает значительные трудности.

Вернуться к предыдущей статье: Социальная политика в деятельности правительства реформ

Вы также можете посмотреть следующие статьи: