Направления социальной политики

Размещено в: Основные положения

Направления социальной политикиНеобходимость реорганизации. Достижение целей социальной политики и решение стоящих перед ней задач, о которых упоминалось в третьей главе, зависят не только от того, как осуществляется прямая материальная поддержка наиболее слабых слоев населения, регулирование заработной платы, занятости и безработицы, но и от степени эффективности социальной инфраструктуры в удовлетворении массовых потребностей. В первом случае предпринимаемые в рамках социальной политики усилия, как правило, рассчитаны на практически немедленный эффект в виде стабилизации жизненного уровня, обеспечения минимального материального благосостояния.

Во втором — главным образом на долговременный эффект, связанный с поддержанием или укреплением здоровья, нередко единственным капиталом, которым обладают многие члены общества; смягчением негативных последствий ухудшения окружающей среды; улучшением жилищных условий; предоставлением необходимого для нормальной жизнедеятельности уровня общей культуры, образования, профессиональной подготовки и т. п.

В переходный период перемены в области социальной инфраструктуры становятся неизбежными, охватывая все стороны ее деятельности. В данной главе рассматриваются главным образом проблемы, возникающие в ходе реорганизации системы социальных услуг. Причем из большого числа этих проблем выбраны преимущественно те, которые имеют общее значение, то есть характерны не только для одной отрасли социальной инфраструктуры.

Необходимость реорганизации сферы социальной инфраструктуры диктуется несколькими причинами. Среди них главную роль играют «внутренние». К ним относятся недостатки самих социальных отраслей.

Во многом они обусловлены чрезмерной централизацией и почти полным огосударствлением во всех звеньях. Государственный сектор занимал монопольное положение в социальной сфере. Производство отдельных социальных услуг на наиболее крупных предприятиях не нарушало этой монополии. Государственная принадлежность предприятий превращала их социальную инфраструктуру в разновидность государственной.

Отсутствие конкуренции между отдельными производителями социальных услуг и возможности выбора у потребителей во многом дестимулируют производительный труд работников социальной инфраструктуры, препятствуют достижению высокого качества и уровня обслуживания. Чрезмерная централизация и бюрократизация в управлении производством социальных услуг (то есть нацеленность управленцев на достижение преимущественно своих собственных целей, не всегда совпадающих с общественными), отсутствие самостоятельности, в том числе хозяйственной, порождают излишне глобальный и универсальный подход к решению социальных проблем, обусловливают негибкость системы, ограничивают ее способность учитывать групповые и индивидуальные особенности потребителей, способствуют унификации самих услуг.

Ситуация усугубляется некоторыми «внешними» относительно системы обстоятельствами. К их числу относятся ускоренная инфляция и спад промышленного производства, общий экономический кризис. С началом переходного периода обострилась проблема государственного бюджета, основного источника финансирования социальных услуг. Они и явились одной из жертв попыток сокращения бюджетного дефицита.

Экономия финансовых ресурсов осуществляется во многом за счет социальной сферы, чему способствует фактическое сохранение «остаточного» подхода к ее содержанию. В результате, сужаются и без того ограниченные возможности поддерживать социальные услуги хотя бы на минимальном уровне, удовлетворяющем объем и структуру спроса их непосредственных потребителей. Материальные нужды отраслей социальной инфраструктуры обеспечиваются лишь наполовину (на 40—50%), что, естественно, сказывается негативным образом на количестве и качестве социальных услуг, на их доступности населению. В условиях недостаточного финансирования социальной сферы единственным выходом становится ее преобразование, обращение к новым формам и методам производства и распределения социальных услуг.

В своем постановлении «Основные направления социальной политики» на 1994 год Правительство РФ отмечало, что «трудности с финансированием здравоохранения, образования, культуры и других отраслей социальной сферы приводят к неблагоприятным социальным последствиям». Поэтому задача по обеспечению «гарантированного объема социальных услуг населению» приобретает особую актуальность. Решение такой задачи предполагает, в частности, более экономный порядок расходования государственных средств, рационализацию сети учреждений социальной инфраструктуры, частичную оплату услуг потребителями и др.

Отрасли социальной инфраструктуры постоянно находятся в неудовлетворительном состоянии с точки зрения социальных и экономических потребностей общества. Методы осуществления нынешних коренных общественных преобразований во многом способствовали его обострению. Это требует реорганизации всей сферы социальной инфраструктуры.

В настоящее время такая реорганизация не относится к числу наиболее настоятельных задач, требующих немедленного решения. Но при этом она не может быть отложена на неопределенно долгий срок и поэтому проводится практически параллельно мероприятиям по прямой социальной защите населения.

Реорганизация касается в той или иной степени всех трех компонентов социальных услуг — их содержания, механизма и источников финансирования. В общем виде изменения в содержании социальных услуг сводятся к повышению их стандартов, улучшению качества, увеличению объема и разнообразия. Услуги становятся более персонифицированными, учитывающими индивидуальные особенности клиентов.

Децентрализация управления. В переходный период основным объектом общественного регулирования социальной инфраструктуры остается предприятие по производству социальных услуг — учебное заведение, лечебное и культурное учреждение и т. п. Основными субъектами — государственные органы всех уровней. Их задача по регулированию заключается в том, чтобы обеспечить предприятиям благоприятные условия для их деятельности.

Но в переходный период число участников регулирования расширяется прежде всего за счет предприятий. С увеличением их самостоятельности они сами становятся субъектом регулирования социальной инфраструктуры. Заметную роль в регулировании начинают играть и институты зарождающегося гражданского общества. Изменения в составе субъектов управления социальной инфраструктуры отражают тенденцию к его децентрализации.

Подобная тенденция служит частным проявлением общих изменений в системе общественного регулирования, ее приспособления к меняющейся ситуации в целях повышения эффективности. «Невозможно допустить, что все правильные решения могут приниматься только в центре,— отмечает бывший премьер-министр Великобритании М. Тэтчер.— Для этого не найдется ни блестящего ума, ни сверхумного компьютера. Сама логика управления требует, чтобы полномочия по принятию решений были делегированы, чтобы эти права были переданы на места».

Децентрализация управления соответствует основополагающим принципам демократического общества с экономикой рыночного типа. Несмотря на то, что в России также принципы еще только зарождаются, тенденция к децентрализации проявляется достаточно отчетливо.

Выражением подобного явления служат увеличение роли региональных и местных органов власти в решении социальных проблем, в управлении предприятиями социальной инфраструктуры, а также расширение самостоятельности самих предприятий.

Децентрализация не равнозначна отказу центральных органов законодательной и исполнительной власти от участия в управлении социальной инфраструктурой, перекладыванию всей полноты ответственности за ее состояние на плечи региональных и местных органов власти, переходу от единой общегосударственной социальной политики к полностью автономной и локальной в каждом отдельном регионе. В процессе децентрализации растущее значение приобретает оптимальное сочетание сократившегося регулирования из центра, правительственными ведомствами, с региональным и местным. Иначе говоря, сочетание общих законодательных норм и принципиальных установок, единых для всей страны, со спецификой их применения, с их преломлением в конкретной ситуации, с местной инициативой. Важным шагом к достижению такого сочетания служат попытки разработать и осуществить социальные программы, ориентированные на специфику реального положения в отдельных регионах, городах и местностях.

Подобным требованиям отвечает, в частности, социально-экономическая программа «Нижегородский пролог». Разработанная в 1993 году коллективом автором под руководством экономиста Г. Явлинского, она максимально учитывала конкретные особенности отдельного региона.

Большой раздел программы посвящен социальной политике. Он содержит не только подробную характеристику на базе специально разработанных индикаторов общей социальной ситуации, но и конкретные рекомендации по ее радикальному улучшению. Такие рекомендации основываются как на общероссийском, так и на нижегородском опыте.

Децентрализация в управлении социальной инфраструктуры, впрочем как и всякой иной общественной сферы, прежде всего означает перераспределение функций между ее основными субъектами, пересмотр их роли, переоценку их задач и полномочий. В первую очередь необходимость четкого разграничения функций относится к центральным органам государственной власти, с одной стороны, и региональным и местным органам, с другой.

Согласно схеме социолога В. Э. Гордина, разграничение функций по управлению социальной сферой выглядит следующим образом.

К функциям федеральных органов относятся:

  • выработка общих принципов социальной политики во взаимоувязке с принципами экономической политики;
  • законодательное и правовое обеспечение важнейших мероприятий социальной политики;
  • разработка организационно-экономического инструментария по реализации социальных программ;
  • выделение бюджетных средств на оплату труда работников бюджетных отраслей, на финансирование деятельности государственных предприятий социальной инфраструктуры и т. п.

К функциям местных органов:

  • разработка концепции социального развития соответствующей территории;
  • согласование местных законодательных принципов с федеральными законами;
  • обеспечение такой социальной политики, которая соответствует особенностям развития данного региона;
  • определение адекватных местным условиям методов поддержки предприятий социальной инфраструктуры и инструментария воздействия на них для обеспечения их деятельности в решении социальных проблем и т. п.

Осуществление на практике подобной схемы означает перенесение центра тяжести в управлении социальной инфраструктуры с федеральных на местные органы государственной власти, делегирование на места ряда полномочий центра и увеличение роли общественных представителей в контроле за использованием ресурсов, за качеством производимых социальных услуг, а также в выборе оптимальных приоритетов в развитии социальной инфраструктуры.

Сдвиг к многоукладности. Реорганизация социальной инфраструктуры предполагает не только децентрализацию, не только новый подход к ее регулированию «со стороны». Она касается и методов управления, применяемых администрацией на предприятиях социальной инфраструктуры. Более широкое применение получают методы экономического управления производством социальных услуг, материального стимулирования труда и др., что является обычным в условиях рыночной экономики.

Однако важнейшее место во «внутренней» реорганизации социальной инфраструктуры занимает ее частичное разгосударствление. Оно призвано решать две во многом взаимосвязанные задачи:

  • уменьшить хотя бы в какой-то мере давление на государственный бюджет расходов, связанных с содержанием отраслей социальной инфраструктуры;
  • повысить эффективность производства социальных услуг и его самоокупаемость, улучшить качество этих услуг, более рационально и экономно использовать имеющиеся материальные и человеческие ресурсы.

Обращение к негосударственным формам организации производства, мобилизация негосударственных (то есть не сугубо налоговых) источников его финансирования призваны обеспечить оптимальные условия для развития социальной инфраструктуры. Тенденция к разгосударствлению должна, в конце концов, привести к преодолению преобладавшей этатистской, то есть основанной на государственной монополии, модели социальных услуг.

Разгосударствление в социальной сфере не менее разнообразно, чем в материальном производстве, бытовых услугах и торговле.

Оно проявляется:

  • Во-первых, в виде прямой приватизации государственного имущества, то есть смене формы собственности — владельца предприятия по производству социальных услуг. Такая смена осуществляется как через акт купли — продажи, так и через безвозмездную передачу собственности. В ходе приватизации, наряду с государственной, появляются и другие формы собственности — частная, смешанная, коллективная и т. п.
  • Во-вторых, в виде коммерциализации предоставления отдельных социальных услуг, частичной или полной оплаты их потребления по рыночным, производственным или социальным (дотированным) ценам. При этом само производство социальных услуг осуществляется на предприятиях с преобладающей государственной формой собственности.
  • В-третьих, в виде создания полностью «частных» предприятий. Такие предприятия производят социальные услуги на основе рыночных принципов ведения хозяйства и продают услуги по рыночным ценам. Они обладают статусом обычных коммерческих предприятий, имеющих дело с не совсем обычным продуктом — социальными услугами.
  • В-четвертых, в виде развития благотворительного сектора социальных услуг. В его основе — финансовые пожертвования и безвозмездная деятельность отдельных граждан, общественных организаций, банков и предприятий, связанная с оказанием материальной помощи и предоставлением социальных услуг беднейшим слоям населения.

Отмеченные направления разгосударствления распространяются уже в переходный период. Вместе с тем ни одно из них (ни даже их комплекс) не приобретают преобладающего значения для развития социальной инфраструктуры.

Мировой опыт показывает невозможность автоматического перенесения общих принципов рыночных отношений, преобладающих в экономике, на сферу социальной инфраструктуры. Здесь деятельность частного капитала, коммерциализация в потреблении социальных услуг имеют ограниченное применение. Это определяется объективными обстоятельствами, связанными с общественным предназначением социальной инфраструктуры.

Вы также можете посмотреть следующие статьи: